Por Nicolás Valverde, asociado del área de Aduanas y Comercio Exterior.
1. Introducción
El valor en aduana es uno de los pilares de las operaciones aduaneras, pues sobre él se determina la base imponible de los tributos aplicables a la importación. Por eso, cualquier distorsión en su determinación repercute directamente en la recaudación fiscal. En el Perú, su determinación se regula por el procedimiento «Valoración de Mercancías según el Acuerdo del Valor de la OMC» – DESPA-PE.01.10.
En ese contexto, el pasado 7 de febrero se publicó el Decreto Legislativo No. 1721 («DL»), que crea el Procedimiento Especial de Control del Valor (PECV), aplicable al régimen de importación para el consumo, dictado en el marco de las facultades legislativas delegadas al Poder Ejecutivo.
El DL precisa que el PECV no modifica los métodos de valoración del Acuerdo de la OMC ni altera su orden de aplicación. Sin embargo, sí introduce un mecanismo procedimental adicional que habilita a la Administración Aduanera a iniciar un procedimiento especial para verificar y fiscalizar operaciones con indicios de subvaluación o fraude. En ese sentido, el PECV representa una nueva herramienta para la Administración Aduanera cuyo alcance práctico merece ser revisado.
2. Problemática, justificación y experiencia comparada
De acuerdo a la Exposición de Motivos del DL, los mecanismos regulares de control del valor han resultado insuficientes frente a operaciones reiteradas con subvaluación detectadas en operaciones de comercio exterior. El sistema vigente contempla herramientas como la «duda razonable», que permite solicitar información adicional cuando el valor declarado genera cuestionamientos, y la Ley de Delitos Aduaneros, orientada a perseguir casos de defraudación.
Sin embargo, la Exposición de Motivos señala que el problema de fondo es que ambas herramientas operan caso por caso —durante el despacho o en el control posterior— sin ofrecer una respuesta articulada frente a conductas recurrentes vinculadas a determinados operadores, mercancías o modalidades de operación, tales como operaciones con diferencias entre el valor declarado en el Perú y el registrado en el país de origen, o los esquemas de pago diferido en los que no se acreditó oportunamente el pago total de la mercancía. Así, frente a ello, el DL busca incorporar el PECV como un mecanismo de verificación focalizada del valor declarado, el cual puede ser utilizado cuando concurran indicios objetivos previamente definidos.
Cabe señalar que este enfoque y modalidad de control no es ajeno a la región. La Exposición de Motivos cita a la legislación colombiana, donde un sistema basado en umbrales de precios activa controles especiales frente a fraudes en la importación de bienes sensibles como fibras, hilados y tejidos, con exigencias de garantía similares a las dispuestas en el PECV. Por otro lado, se menciona el caso de México que, por su parte, contempla en el artículo 86-A de su Ley Aduanera la obligación de garantizar mediante depósito los tributos correspondientes a la diferencia entre el valor declarado y el «precio estimado» publicado por la autoridad, cuando se trate de mercancías sensibles. Si bien en México no existe un procedimiento autónomo como el PECV, la lógica es similar: enfrentar la subvaluación mediante gestión de riesgo y exigencia de garantías. Ante ello, a futuro, será oportuno analizar con mayor detalle cómo han operado estos mecanismos en ambas y otras jurisdicciones y qué resultados han arrojado.
3. Diseño del PECV
El DL estructura el PECV sobre la base de una tipificación de situaciones objetivas y particulares que generan indicios de subvaluación. No se trata, por tanto, de un control aplicable a todas las importaciones, sino de un mecanismo focalizado en supuestos expresamente previstos en la norma. A continuación, sus aspectos principales:
3.1 Mercancías comprendidas
El artículo 5 del DL limita la aplicación del PECV al régimen de importación para el consumo, circunscribiéndolo a dos categorías de mercancías: (i) las comprendidas en subpartidas nacionales vinculadas al Régimen de Percepciones del IGV; y, (ii) las calificadas como de alto riesgo por la Administración Aduanera mediante Resolución de Superintendencia.
Esto muestra que el PECV responde a una lógica de gestión de riesgo focalizada, reconociendo que ciertos rubros presentan mayor incidencia de riesgo de subvaluación. En principio, ello debería evitar un impacto indiscriminado, concentrando los esfuerzos de control en sectores previamente identificados y esta misma lógica debería guiar a la Administración cuando amplíe el listado mediante Resolución de Superintendencia.
Cabe señalar que el DL también contempla exclusiones expresas, tales como las importaciones con DAMs bajo modalidad de despacho urgente, personal diplomático, donaciones con liberación total de tributos, bienes destinados a emergencias, material de guerra y equipaje o menaje de casa.
3.2 Indicios de riesgo
Por otro lado, el artículo 6 tipifica los indicios de riesgo que pueden gatillar el inicio de un PECV. Estos no son abiertos ni indeterminados, sino supuestos taxativos:
La existencia de información obtenida mediante intercambio con la autoridad del país de exportación que evidencie que el valor declarado en la DAM es inferior al valor de exportación registrado en origen.
La detección de operaciones con pagos diferidos en las que el importador no haya acreditado oportunamente el pago total de la mercancía conforme a las reglas del Reglamento de Valoración.
La existencia de sentencia consentida o ejecutoriada por delito de defraudación de rentas de aduana vinculado al valor.
La condición de sujeto sin capacidad operativa.
La vinculación societaria o de representación legal con empresas comprendidas en los supuestos anteriores.
Cabe señalar que la norma también fija un marco temporal. Así, salvo en el caso de sujetos sin capacidad operativa, los indicios se evalúan considerando los cuatro años anteriores al 31 de diciembre del año previo a la numeración de la DAM, así como el mismo año en curso.
En ese sentido, este listado combina criterios objetivos -intercambio de información internacional, incumplimientos documentarios, antecedentes penales- con perfiles de riesgo vinculados a la capacidad operativa y las relaciones societarias de los importadores. Así, es posible concluir que el propósito no es presumir automáticamente la subvaluación, sino habilitar un control a partir de elementos específicos y verificables.
3.3 Verificación de indicador de precios o precio de referencia
Adicionalmente un aspecto a considerar es que, además de los dos filtros anteriores, el artículo 7 exige verificar que el valor en aduana declarado sea inferior al indicador de precios o precio de referencia establecido por la Administración.
En ese sentido, para iniciar el PECV deben concurrir necesariamente tres elementos:
Que la mercancía se encuentre comprendida en el ámbito objetivo del artículo 5.
Que se configure alguno de los indicios de riesgo del artículo 6.
Que el valor en aduana declarado sea inferior al indicador de precios o precio de referencia establecido por la Administración.
Este triple filtro refuerza el carácter excepcional del procedimiento. Así, no basta pertenecer a un sector en particular ni tener un antecedente o perfil de riesgo; se requiere, además, una comparación objetiva con parámetros previamente establecidos.
Con todo ello, será importante que tanto la futura reglamentación como la aplicación práctica del PECV preserven su naturaleza complementaria al régimen ordinario de valoración aduanera -que debe seguir siendo el marco principal de control-, operando como un instrumento especializado para supuestos específicos y excepcionales.
4. Aspectos procedimentales a tener en cuenta
Delimitado el ámbito de aplicación del PECV, conviene analizar su secuencia procedimental y los efectos prácticos que podría generar, especialmente considerando que por el ámbito de aplicación este podría ser aplicable a sectores con márgenes de precio ajustados o donde el flujo continuo de importaciones es crítico para la cadena de suministro.
4.1 Notificación y derecho de defensa
Una vez verificada la concurrencia de los tres requisitos para su aplicación, la Administración Aduanera notifica al importador el inicio del PECV. A partir de esa notificación, el importador cuenta con un plazo improrrogable de treinta (30) días hábiles para desvirtuar los indicios y sustentar el valor en aduana, pudiendo aportar documentación comercial, contratos, comprobantes de pago y cualquier otro elemento probatorio pertinente.
Esta regulación del procedimiento reconoce expresamente la posibilidad de que el importador mantenga su derecho de defensa, acreditando la veracidad del valor declarado antes de que la Administración adopte una decisión definitiva. Sin embargo, el DL incorpora un elemento adicional vinculado al levante de las mercancías que merece atención especial.
4.2 Levante de mercancías y garantía
Uno de los aspectos más relevantes del PECV es su impacto directo en el levante de las mercancías. Así, cuando una importación quede sujeta al PECV, el levante solo podrá otorgarse si: (i) el importador cancela los tributos diferenciales estimados; o, (ii) presenta una garantía equivalente al 200% de dichos tributos. Este mecanismo busca asegurar la continuidad operativa del importador y a la vez salvaguardar la tutela del interés de la Administración Aduanera mientras se determina el valor en aduana. Sin embargo, en la práctica puede generar una afectación económica considerable a los importadores.
En efecto, la garantía del 200% implica costos financieros relevantes -líneas de crédito, comisiones bancarias, reducción de capacidad financiera-, y si el importador opta por cancelar los tributos diferenciales, deberá luego tramitar su devolución en caso de concluir favorablemente el procedimiento, con la consecuente inmovilización temporal de recursos.
Además, desde una perspectiva de normativa internacional, es importante considerar que el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC), al que el Perú está adscrito, permite exigir garantías como condición para el levante, pero establece que estas no deben exceder el monto necesario para asegurar el pago de los derechos que finalmente correspondan. Así, si bien la Exposición de Motivos justifica el 200% en experiencias recaudatorias previas, no se advierte un análisis a profundidad sobre la compatibilidad de dicho porcentaje con un régimen como el PECV y este aspecto podría generar controversia sobre la proporcionalidad de la medida una vez que el procedimiento entre en aplicación.
4.3 Plazo de determinación y fin del procedimiento
Finalmente, la Administración Aduanera debe concluir el PECV dentro de un plazo máximo de un (1) año, prorrogable excepcionalmente por un año adicional. Si vencido ese plazo no se determina el valor en aduana, corresponde de oficio la devolución de los montos cancelados o la liberación de la garantía. Esto introduce un límite temporal expreso al ejercicio de la potestad de control, lo cual es positivo.
Sin embargo, vinculado a las exigencias de levante, el impacto económico puede ser significativo. Es decir, el importador podría mantener inmovilizado un monto considerable -o soportar el costo de una garantía- durante uno o incluso dos años. Esta situación podría afectar de manera especial a aquellos sectores cuyas mercancías queden recurrentemente sujetas al PECV y que dependan de un flujo constante de importaciones para operar.
5. Recomendaciones y reflexión final
La entrada en vigencia del PECV -una vez publicado su Reglamento- exigirá que los importadores comprendidos en su ámbito de aplicación revisen y fortalezcan sus políticas internas de cumplimiento en materia de valoración aduanera. Entre los aspectos más relevantes a considerar destacan los siguientes:
En un entorno de mayor control, la gestión preventiva se vuelve esencial para los operadores. No basta con que el valor declarado sea correcto en términos sustantivos; el operador debe estar en condiciones de demostrarlo con documentación sólida y procesos internos bien estructurados.
El PECV representa un hito relevante en la evolución del sistema aduanero peruano y responde a una problemática concreta. Sin embargo, será indispensable seguir de cerca tanto su reglamentación como su aplicación práctica, para asegurar que no desnaturalice el modelo de valoración consagrado por el Acuerdo de la OMC ni altere el orden de aplicación de sus métodos. En definitiva, el PECV debe mantenerse como lo que fue concebido: un mecanismo focalizado para gestionar riesgos concretos de subvaluación, no un instrumento que afecte los principios estructurales que rigen la determinación del valor en aduana.
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(*) Nota publicada originalmente en el Blog SOS Tax de Enfoque Derecho: https://enfoquederecho.com/el-procedimiento-especial-de-control-del-valor-pecv-alcance-normativo-funcionamiento-e-implicancias-practicas-para-los-operadores/
